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试论领导干部应急管理的七种思维
刘凯 发布时间:2020年08月14日 14:05
刘凯 2020年08月14日 14:05

  新冠肺炎疫情是对各级领导干部应急管理能力的一次大考。这种疫情最为难缠,对干部的考验极大。在这种大考测试下,一些干部不敢或不会应对,以老方式或以极端方式应对,暴露出应急管理能力的不足。一般而言,想明白才能做明白,能力不足往往源于思维不足。因此,领导干部要提高应急管理能力,应当从思维方面下功夫,重要的大约有这么七种:预见性思维、求实思维、时间思维、空间思维、科学思维、法治思维、系统思维,试作简要分析如下:

  一、预见性思维

  毛泽东讲过,“为着领导,必须预见”,“没有预见就没有领导”。预见性思维是领导者的重要素养。常规管理要有预见性思维,应急管理更是如此。新冠疫情好比照妖镜,照出了一些领导干部预见性思维的欠缺,例如防疫物资储备严重不足、平战结合的隔离病房捉襟见肘、防疫人才队伍建设非常滞后,等等。要适应现代应急管理工作需要,亟需加强预见性思维。

  预见于事前。预防胜于救灾,善领导者必善防。如何防范于未然?其一,加强危机意识。“图之于未萌,虑之于未有”。例如晴带雨伞,饱带饥粮,未雨绸缪,居安思危,都是有危机意识的表现。平时想问题、办事情要把困难和问题想得多一点,做最坏的打算,做充分的准备。其二,学习历史经验。从某种程度上说,人类的历史就是不断与灾难作斗争的历史。很多灾难都会反复发生,做好发生前的预防就要向历史学习。以烈性传染病为例,2003年有SARS,2009年有甲流,2012年有MERS。学习SARS的防控经验,就可以为防控类似疫情制定比较科学的应急预案,做好较充分的应急准备。其三,做好应急演练。应急具有很强的实操性,如无实操经验,仅仅纸上谈兵,难以保证效果。对于信息收集、危机预警、应急决策、应急调度、信息发布、媒体应对等方面,都应做针对性的模拟演练。

  预判于事中。事中还有机会进行预判,及时止损。首先要善于发现先兆。历史经验表明,突发事件一般都有征兆。正如海恩法则所言,每一起严重事故背后,必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000个事故隐患。要能见微知著,从隐患中预知危险,及时消除隐患。它需要一定的知识储备、细心的观察和缜密的思考。其次要善于判断趋势。事件刚发生时,要作形势判断,重点及时收集和分析信息。一得到事件发生的消息,就要第一时间判断形势并启动应急预案,第一时间现场调研,第一时间调整预案,第一时间发布消息。再次要善于预防次生灾害。大灾之后常有大疫、社会恐慌、谣言、抢购甚至经济社会动荡等次生灾害。因此要及时采取有效措施预防和应对。

  二、求实思维

  求实即实事求是,它不仅是应急决策的基本原则,也是动员群众、消除谣言、树立公信力、战胜危机的重要法宝。

  致力于察实情。应急决策虽然时间紧迫,但最忌情况不明乱决策,必须先掌握实情。没有调查就没有发言权。察实情要下一番艰苦的调研功夫。一方面要尽可能亲临一线,掌握一手材料。另一方面,要克服困难,想尽千方百计掌握真实情况。在调研过程中,特别是对于重大突发事件,当事人出于维护自身利益的角度,可能阻挠调研和隐瞒实情,给调研造成较大的困难。这就需要有一点不怕困难、敢于斗争的勇气,同时要有一点迂回曲折的调研方法。1961年,国家主席刘少奇曾在长沙县天华大队调研18天。他不满足于一般的看材料、听汇报、开座谈会,而是来到田间地头、农民家中打探实情,苦口婆心跟农民做工作,甚至敬烟鞠躬赔不是,动之以情、感之以诚,终于掌握了真实情况,听到了农民的心声,最终做出了解散公共食堂的正确决策。这种扎实的调研精神和有效的调研方法仍然具有重要的现实意义,值得今天的党员干部学习。

  敢于说实话。谁都知道说实话有利于解决问题,但是说实话往往会得罪人,这就是说实话的悖论。中央要求各级领导干部守土有责、守土负责,出了问题要问责,这是正确的。但是为了怕担责而掩盖问题则是错误的。之所以怕担责还是私心在作怪。例如有的认为讲真话会吃亏,于是瞒上欺下、掩盖问题;有的认为报喜不报忧可以占便宜,于是成绩拼命夸大、问题私下摆平;有的认为做官不能太认真,于是虚与委蛇、应付了事;有的认为面子就是政绩,于是把表面光鲜当作晋身阶梯……凡此种种,说到底就是形式主义。形式主义害死人,特别是在应急管理中。要彻底地反掉形式主义,打破说实话的悖论,就要大兴求真务实之风,作为党员干部要为老百姓说实话,作为党组织要营造鼓励大家说实话的氛围。

  落脚于出实招。为动员群众应对突发事件,政府出台一些激励政策是非常必要的。问题的关键在于政策的落实。第一,说到就要做到。第二,如果做不到就不说。第三,不让老实人吃亏。这次疫情防控主要责任压在基层,一线医务人员和社区防疫工作者作出了巨大贡献。但有的地方在落实防疫人员待遇时,设定苛刻条件少发甚至不发一线工作者的补助;有的地方落实关心关爱一线工作人员不力,让他们连续工作一两个月不休息;有的地方把责任全部甩给基层,资源却不下沉;有的地方表面上鼓励反映问题,实际上不认真解决问题,甚至极力回避问题,等等,官僚主义、懒政怠政依然存在。这种风气一旦滋长,认真负责的人就会吃亏,敷衍了事的人就会占便宜,久而久之就没有认真做事的人了,问题就层出不穷,越来越大。这就是不务实的危害。所以,一定要加强执行力建设,狠抓落实。

  三、时间思维

  应急管理的关键在一个“急”字。急是时间概念,意味着必须在短时间内解决问题,否则不叫应急。所以,时间思维事关应急管理的成败。时间思维包括速度、过程及效果的把握。又快又好地应对是理想状态,实际中应把握快速与有序、过程与结果的辩证关系。

  兼顾快速与有序。快速就是要把握时效性。要快速决策,一秒都慢不得;要快速实施,一分都耗不起;要快速完成,一阵都不能拖。对于传染病防控,贵在早发现、早隔离、早诊断、早治疗。本次疫情发生后,如果尽早采取封闭管理措施,疫情的损害会更小。遗憾的是当时决策者的认识是模糊的,甚至盲目认为不采取严格措施也“可防可控”,直到1月下旬才认识到问题的严重性,于是不得不封城、封省、全民禁足了。所以,对于应急管理,时间就是生命。在争取时间、快速反应和处置的同时,要保证应急管理效果,还必须做到组织有序。有序就是要把握秩序性。突发事件具有突然性、意外性,信息不充分,心理容易恐慌,恐慌就容易失序,失序就容易出错。要做到处变不惊、急而不慌、忙而不乱,然后有条不紊地组织救援和处置。

  更加注重过程。过程与结果孰轻孰重?应当是过程更重要,无过程则无结果,过程好结果才好。因此,在应急管理中,要把握事件的过程性,重视过程管理。首先,应根据事件的规模、拟投入的资源对过程的长度有一个估计和判断。大部分突发事件都可以速战速决,过程不会太长。例如小规模的地质灾害,可能在几天内就可以处理完毕。重大传染病可能要几个月。但这次新冠疫情应对过程变得不可预期。新冠病毒比以往任何病毒更加难以对付,不但潜伏期长达14天左右,还有无症状感染者有传染性、治疗周期长、传播途径多、传染性强、受气温影响不显著等特点,加上疫情迅速传遍全球,境内基本控制之后,境外倒灌风险持续增大,疫情防控被迫常态化。因此,中国还得陪世界走完疫情防控的下半场,包括应对疫情带来的各种次生灾害。这是一个长期的过程,要做好打持久战的各种准备。

  四、空间思维

  应急管理的空间思维是指根据事件发生的物理空间采取相应的对策进行管理的思维。例如,传染病的经典应对方法“控制传染源、切断传播途径、保护易感人群”就是空间思维的体现,其核心就是物理隔离。

  因地点施策。同样是火灾,发生在居民楼就必须把救人放在第一位,要保证救援通道的畅通;发生在森林就把控制火势放在第一位,要保证消防人员的安全和尽量减少国家和人民财产损失。

  因范围施策。以新冠疫情为例,前期中国有外国没有,则做好内部防控即可;中期中外都有,则既要内防扩散又要外防倒灌;后期中国很少外国很多,就突出防止境外输入。

  因程度施策。例如传染病,要分区分级、精准防控。根据病例多少,在不同地区划分高中低三个风险等级,采取不同的防控策略。高风险地区采取内防扩散、外防输出、严格管控策略;中风险地区采取外放输入、内防扩散策略;低风险区采取外防输入策略。

  五、科学思维

  一般认为,科学是一种专门的知识体系。应急管理既与管理学相关,又涉及某个专业领域的知识。领导干部可能懂一点管理学和领导学知识和某个专业领域的知识,但应急相关的专业知识就不一定懂。当然,也不需要都懂,只要有科学思维即可。

  充分尊重科学。科学是老老实实的学问,来不得半点调皮。首先要尊重科学事实,在弄清事实之前不轻易下结论。这次疫情中,就出现了一些打着科学旗号的不严谨甚至错误的结论,如“未发现人传人”“有限人传人”“双黄连预防新冠”,等等。一方面要反对教条主义,不简单照搬前人的方法来应对重大事件;另一方面要反对经验主义,不简单按照以往的经验来应对现在的事件,要从实际出发采取相应对策。这次疫情中,西方一些人固执地认为健康人不用戴口罩,政府也支持这种观点。也许应付一般的流感,这种观点不算太错。但中国的研究表明,新冠病毒潜伏期有传染性、无症状感染者也有传染性,不戴口罩就大大增加了暴露的风险。然而,很多人还是固执己见,或者麻痹大意,结果纷纷中招,损失惨重。

  善于借助专家。专家咨询是应急管理中的重要一环。正是在专家的帮助下,这次中国政府采取了一系列正确措施,包括武汉封城、全国各地启动应急响应、全民禁足、建立方舱医院等,使得国内疫情较快较好地得到控制,为世界防疫赢得了2个月的宝贵时间,并能腾出手来支援国际防疫战。而英美等国听不进专家建议,不顾国民生命健康,一意孤行,酿成大面积感染的严重后果,也给世界疫情防控带来巨大危害,至今连绵不绝,波涛汹涌,教训非常深刻。

  六、法治思维

  对于政府而言,法无授权不可为,一切行政行为要于法有据。对于重大突发事件,国家已经制定了相关法律法规,包括专门法律法规和相关法律法规,在应急管理中应当自觉遵守和严格执行。当然,随着形势的发展,应急法规需要不断完善。

  加强应急法规的学习。领导干部可通过多种渠道、采用多种形式学习应急法规,例如国家普法教育在线平台、党校(行政学院)的应急法规培训课程、相关部委网站有相关资源,等等。值得注意的是,学习过程中应克服形式主义的倾向,主动学、认真学、系统学、深入学,以备不时之需。特别是相关部门领导,例如应急管理部门、卫生管理部门等,要深入研究相关领域的应急法规,成为懂法的行家里手。

  加强应急法规的实施。这次武汉封城就是对《中华人民共和国传染病防治法》的运用。该法规定,大、中城市的封锁应由国务院决定,所以武汉无权决定封城,最后由李兰娟等专家建议,国务院决定封城。该法还规定,应当对特定人员采取隔离措施。总体来看各地的隔离措施是严格有效的,也有个别执行不严或执行过头的现象,例如黄女士一路打通关从武汉到北京说明存在失职渎职情况,随意断路封门又显得执行过头了。所以,应急法规既要严格实施,又要正确实施。

  加强应急法规的完善。对政府而言,法无授权不可为,这是对的。疫情中,武汉市长辩称没有获得法律授权,所以不能发布疫情信息,也有一定道理。说明现行法律还不够完善。目前,生物安全法规缺乏、传染病疫情信息公布制度尚不健全、媒体预警和舆论监督保障制度不完善、政府应急管理快速反应机制不完善,应尽快推动生物安全法出台,尽快完善各项应急管理法规。例如立法授权地方政府直接发布疫情信息,保障自媒体发布真实信息的的自由,惩罚隐瞒疫情的单位和个人,惩罚误导大众的不实报道,依法打击各种谣言,等等。

  加强应急管理党内法规建设。党员领导干部除了遵守国法之外,还必须遵守党内法规。目前党内还没有一部专门的关于应急管理工作的法规,相关内容散见于多部国家法律和党内法规,还不够系统和完善。当前,中华民族伟大复兴处于爬坡过坎阶段,面临百年未有之大变局,风险挑战前所未有,应急管理工作在党的工作中的地位越来越重要,应适时出台关于应急管理工作的党内法规,加强党对应急管理工作的领导。

  七、系统思维

  系统思维就是把局部放在全局中去把握,考虑问题的各方面和各方面的问题。应急管理中尤其要加强系统思维,避免攻其一点、不及其余,要坚持重点论和两点论相统一。

  突出重点。应急管理中,事件发生的中心地带就是管控的重点。这次疫情中,党中央作出了武汉封城、重点打好武汉保卫战和湖北保卫战的决策,把主要传染源控制在武汉和湖北,然后调集全国的医疗资源支援武汉和湖北,集中优势兵力打歼灭战,经过两个月的奋斗,基本控制了疫情,堪称把握重点的经典案例。在疫情防控中,我国还突出了保障生命健康这个重点,而不是个人自由。失去了健康甚至生命,个人自由也就不存在了。一些西方国家把个人自由放在第一位,结果付出了健康与生命的惨重代价。这就说明,在一定的条件下,重点只有一个,而不能想当然。

  统筹兼顾。这次疫情中,在打响武汉和湖北保卫战的同时,其他省份也纷纷拉响了警报,积极开展防疫活动,外防输入,内防扩散,配合武汉和湖北抗疫,这就是统筹兼顾。同时根据疫情的严重程度不同,有序复工复产,开展生产自救活动。一面防疫,一面复工复产,两手抓,两手硬,这就是统筹兼顾。在国内疫情得到基本控制的同时,我国积极援助世界各国抗疫,因为全世界已经是一个广泛联系、相互依存的命运共同体,中国好世界才好,世界好中国才好,没有哪个国家能够置身事外、独善其身,只有团结协作、共同抗疫才有出路,这就是统筹兼顾。

  应急管理的七种思维不会自动生成,要靠艰苦学习和扎实训练获得。所以,平时就要当战时,多学习、多实践、多训练,不断加强应急管理思维,提高应急管理能力。有了金刚钻,不怕瓷器活。一旦面对突发事件,就能游刃有余、有效应对。(作者系长沙市城市建设科学研究院院长)

【编辑:高峰】
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